Олег Николаевич, в этом году Федеральному закону от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» исполнилось 15 лет. Как вы оцениваете современное состояние законодательства о муниципальной службе?
Муниципальная служба - очень ёмкое понятие. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба включает в себя всю профессиональную деятельность муниципальных служащих. Понятно, что объём законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений, значителен. Если учитывать ещё и общие тенденции развития законодательства в условиях правового государства, то можно констатировать, что количество правовых актов будет только расти. Из этого вытекает проблема, общая для всей современной правовой системы Российской Федерации – многочисленность нормативно-правовых актов и как следствие увеличение количества общественных отношений, регулируемых нормами права.
Если говорить только о полномочиях органов местного самоуправления, то их количество превысило 1700. Эти полномочия регламентируются более чем 170 нормативно-правовыми актами. Многочисленность правовых актов становится условием увеличения проблем современного законодательства. Возрастает избыточная отчётность. Развивается «цифровое бумаготворчество», общественные отношения формализуются, в отдельных случаях приобретают характер перманентной неопределённости. Растёт нагрузка на муниципальных служащих, повышается их тревожность и «страх ошибки», а это не способствует эффективной деятельности. Тогда стимулирование муниципальных служащих иногда ошибочно связывается только с государственным принуждением.
Проявление формализации, неопределённости и жёсткости общественных отношений в сфере муниципальной службы многогранно. Одна из таких граней -двусмысленность современного законодательства. Такая двусмысленность порождается противоречиями в юридических текстах, неопределённостью формулировок, избыточным применением оценочных терминов и иного. Например, в законодательстве о муниципальной службе активно используются термины «организация», «создание условий», «участие», «содействие», но легального определения им не даётся. И в этом не было бы ничего страшного, если бы не множество нерешённых проблем на уровне муниципалитетов. Часто решение таких проблем видится на пути поиска ответа на извечно русский вопрос: «кто виноват?». А в таких условиях толкование оценочных норм может порождать злоупотребление правом, превращать оценочные термины из средства развития местного самоуправления в средство привлечения работников ОМСУ к юридической ответственности. Поэтому устранение неопределённости оценочных терминов в современных условиях фактически становится методом повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Двусмысленность законодательства проявляется и в вопросах взаимодействия органов местного самоуправления с иными субъектами единой системы публичной власти.
Так, п. 3 части 2 статьи 6 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» указывает, что ресурсное обеспечение мероприятий в сфере профилактики правонарушений должно осуществляться посредством реализации государственных и муниципальных программ. Но в этом же законе (ст. 7, 12) говорится о том, что разработка муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений и их практическая реализация являются не обязанностью, а правом органов местного самоуправления. В этом смысле интересна попытка Прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа-Югры разъяснить смысл данной антиномии. Два года назад на сайте прокуратуры автономного округа был размещён текст, который гласил: «органы местного самоуправления вправе разрабатывать муниципальные программы в сфере профилактики правонарушений. В связи с этим органам местного самоуправления предлагается принять меры по приведению Уставов муниципальных образований в соответствие с требованиями федерального законодательства, рассмотреть вопрос о принятии муниципальных правовых актов в сфере профилактики правонарушений». Потому что, как гласит текст, размещённый на сайте Прокуратуры Саратовской области: «полномочия органов местного самоуправления представляют собой одновременно и право, и обязанность». Тем самым при сохранении формы происходит подмена содержания – понятие «право» фактически подменяется понятием «обязанность».
Возникающее из этого противоречие может быть преодолено только при помощи толкования по общему смыслу закона, что предполагает апеллирование к общим принципам права – справедливости и целесообразности. Однако указанные принципы носят оценочный характер. Поэтому при наличии двух субъектов толкования двусмысленной нормы, интересы которых не совпадают, их представления о справедливости и целесообразности также не будут совпадать.
Поиск гармоничного сочетания справедливости и целесообразности поднимает ещё одну проблему. Это проблема взаимодействия субъектов единой системы публичной власти. Сегодня у каждого такого субъекта «своя» цель. Однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации единая система публичной власти была создана для решения задач в интересах населения. Потому именно эта цель должна быть указана в качестве основной для всех субъектов единой системы публичной власти. Отсутствие такой объединяющей цели ведёт к тому, что органы государственного контроля и надзора оказывают значительное влияние на расходы местных бюджетов, но при этом не несут ответственности перед населением за качество его жизни. Признать такую ситуацию нормальной сложно. Но выход есть. В этом смысле следует более внимательно относиться к Указам Президента Российской Федерации, одним из которых была утверждена современная Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. В качестве главного стратегического национального приоритета Стратегия называет сбережение народа России и развитие человеческого потенциала. Тем самым вся деятельность органов единой системы публичной власти должна быть направлена на «гармоничное сочетание сильной державы и благополучия человека, что обеспечит формирование справедливого общества и процветание России». Вот это направление, по нашему мнению, является приоритетным в деятельности всех субъектов единой системы публичной власти.
Это, по нашему мнению, основные штрихи, позволяющие оценить современное законодательство о муниципальной службе. Но таких штрихов ещё очень и очень много. Для устранения указанных и иных проблем необходимо сосредоточить внимание на совершенствовании муниципально-правовой доктрины. Первым шагом на этом пути должен стать чёткий ответ на вопрос о степени самостоятельности органов местного самоуправления в единой системе публичной власти. Далее, необходим чёткий ответ на вопрос о степени ответственности муниципальных служащих за социально неблагоприятные последствия, которые возникли в результате исполнения ими «указаний» субъектов публичного управления правомочных «вмешиваться» в деятельность органов местного самоуправления.
Как вы считаете, можно ли назвать юридическую подготовку современных муниципальных служащих отвечающей всем требованиям времени?
Ваш вопрос связан, прежде всего, с оценкой системы образования в целом, юридическим образованием и юридической подготовкой муниципальных служащих, в частности. Можно констатировать, что это взаимосвязанные проблемы. В результате проводимых реформ образование в целом и юридическое образование в частности не находятся сегодня в стадии расцвета. Объясняя происходящее, первый министр образования России Э.Д. Днепров использовал формулировку «рукотворный кризис в образовании». Тому много причин, но они не являются предметом нашего сегодняшнего разговора. Другим фактором, влияющим на качество деятельности муниципальных служащих, является многочисленность и постоянное «совершенствование» правовых актов, что приводит к отсутствию стабильной правоприменительной практики. В такой ситуации даже профессиональные юристы испытывают значительные трудности. Ещё одним доводом в защиту муниципальных служащих надо назвать их загруженность, которая не позволяет «углубляться» в проблемы юридической техники. Следующим фактором являются проблемы качества кадрового состава муниципальных служащих, особенно в малонаселённых муниципальных образованиях и так далее. В то же время нельзя не упомянуть и о недобросовестности отдельных служащих, которые имеют хорошую юридическую подготовку, но используют свои знания для получения личных благ за счёт общества. Поэтому если оценивать юридическую подготовку муниципальных служащих, то надо оценивать конкретные ситуации. В то же время при выборе в качестве критерия оценки «качество муниципальных правовых актов» можно говорить о невысоком уровне их подготовки. Для такого вывода достаточно ознакомиться со статистикой оспоренных прокурорами муниципальных правовых актов.
Таким образом, это серьёзная комплексная проблема, впрочем, как и большинство других. Поэтому она не может быть преодолена только за счёт усиления работы по развитию системы профессионального образования муниципальных служащих. Обучение муниципальных служащих - это важнейшее условие их последующей успешной деятельности. Но одного этого недостаточно.
Помимо обучения муниципальных служащих следует предпринять шаги по внесению определённости во всю систему правовых актов, регламентирующих местное самоуправление. Для этого надо, во-вторых, «остановиться и осмотреться». Прекратить «штамповку» новых правовых актов, остановить «бешеный принтер». Здесь можно сказать, что такие утверждения «отражают слишком упрощенное понимание процессов, происходящих в жизни современного общества, и не учитывают тенденции законотворчества в России». Не вступая в дискуссию по этому вопросу, отметим факт того, что сторонников бесконечного совершенствования законодательства, вплоть до создания правовой системы города юристов Марлоу из фильма-притчи «Трасса 60», немало. При этом желающих жить в городе Марлоу найдётся немного.
Во-вторых, консолидировать правовые акты в сфере местного самоуправления. Здесь откроются хорошие перспективы для обсуждения вопроса о сокращении полномочий органов местного самоуправления. Работу по консолидации следует провести и в отношении Федеральных целевых программ, Государственных программ, Доктрин, Основных направлений, Концепций, Стратегий и т.д. Их также следует привести в соответствие с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», а заодно подумать о сокращении планирующих и соответственно отчётных документов. Особо стоит обратить внимание на прекращение систематических экспериментов по изменению правил оформления планирующих и отчётных документов.
В-третьих, консолидированные правовые акты привести в соответствие с документами стратегического планирования. Это необходимо сделать для того, чтобы ограничить процесс внесения «поспешных» изменений в правовые акты. Общим итогом должно стать сокращение количества действующих правовых актов, становление стабильной правоприменительной практики и повышение эффективности правового регулирования в сфере местного самоуправления.
Конечно, можно рассказать о значительных проблемах и сделать вывод о невозможности реализации указанных предложений. Однако, не отрицая наличия трудностей на этом пути, мы считаем, что не следует их и преувеличивать.
Профессор, по вашему мнению, насколько важно для муниципального служащего заниматься самообразованием в юридической сфере?
Фактически этот вопрос связан с вопросом самостоятельного получения юридического знания. Для понимания необходимости этого следует определиться с тем, какова его роль в жизни современного общества.
Значение юридических профессий выросло не случайно. Этот рост предопределён господствующими производственными отношениями. Сегодня юридическое образование фактически превратилось в образование идеологическое. Если в Советском Союзе идеологическое образование имело историческую основу, то сегодня – юридическую. Соответствующее образование оказывает решающее влияние на мировоззрение обучаемого.
Надо понимать, что в системе общественных отношений субъекты-носители соответствующего типа сознания выполняют функцию воспитания населения в духе соответствующих идеалов. Юридическое образование формирует субъектов-носителей правосознания, основанного на идеалах правового государства, гражданского общества и естественного права. В этом смысле юридическое образование является эффективной формой правового воспитания. В то же время нельзя забывать об идее социального государства. По нашему мнению, эта идея иногда необоснованно игнорируется.
Помимо того, что юридическое образование является идеологическим, оно является и управленческим образованием. Речь идёт, прежде всего, о реализации юристами функции нормативного управления социальными процессами. Значимость нормативного управления определяется, опять же, характером современных производственных отношений. Как видится, роль юристов в этом процессе является решающей. В этом смысле юрист выступает как знаток работы системы общественного устройства и как специалист, владеющий техникой воздействия на социально-экономические отношения.
Третья сторона юридического образования традиционная – это знание правовых актов, но главное - умение их применять. Важность этой стороны вытекает из факта того, что рост количества правовых актов ведёт к «вторжению» норм права в области, считавшиеся ранее не нуждающимися в правовом регулировании. Расширение предмета правового регулирования ведёт к тому, что всё больше и больше общественных отношений регулируются нормами права, а не иными социальными нормами, например нормами морали. Поэтому умение находится в «тренде» современного мира напрямую связано с юридическим знанием.
Как вы думаете, должен ли современный муниципальный служащий иметь навыки дискуссии, защиты позиции, экспертного спора?
Безусловно «да». Муниципальные служащие находятся к населению ближе иных представителей власти. При этом в муниципальных образованиях всегда можно найти нерешённые проблемы, которые вызывают недовольство граждан. С другой стороны, вступая в правовые отношения с иными субъектами публичного управления, муниципальным служащим часто приходится искать компромиссные решения. Тем самым они оказываются между «двух огней». Такое положение объективно требует определённых навыков коммуникации, среди которых обозначенные в вопросе. Думаю, нет смысла подробно останавливаться на важности каждого указанного навыка, так как эта информация общедоступна. Хочу остановиться на самом важном навыке – навыке владения предметом дискуссии (спора). А это возвращает нас к ответам на предыдущие вопросы.
Деятельность муниципальных служащих осуществляется в рамках разрешительного типа правового регулирования, который выражается в принципе: запрещено все, что прямо не разрешено законом. Поэтому вся деятельность муниципальных служащих связана с применением правовых актов. Понятно, что уяснение правовых норм, умение их разъяснять и применять становятся основой знания предмета дискуссий и споров. Если же муниципальный служащий пробовал свои силы ещё и в написании научных работ по теме дискуссии (спора), то, скорее всего, спокойствие и уверенность ему гарантированы. А это одно из условий привития своим оппонентам в дискуссии (споре) требуемой точки зрения. Если исходить из того, что власть — это возможность привить свою точку зрения другим людям, даже вопреки их сопротивлению, то становится понятна важность владения навыками дискуссии, защиты позиции, экспертного спора.
Олег Николаевич, расскажите о журнале «Муниципальная служба: правовые вопросы». Какие центральные темы и рубрики журнала полезны для муниципалов-практиков?
Наш журнал рекомендуется Высшей аттестационной комиссией при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации для публикаций основных результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора наук. Журнал входит в издательскую группу «Юрист», это крупнейшее юридическое издательство, которое выпускает более 60 юридических периодических изданий, охватывающих все отрасли права. Подробную информацию о журнале можно найти на официальном сайте издательской группы «Юрист».
На страницах журнала «Муниципальная служба: правовые вопросы» рассматриваются все аспекты профессиональной деятельности муниципальных служащих, которые могут быть представлены в рамках таких научных специальностей как: 5.1.1. Теоретико-исторические правовые науки; 5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки; 5.1.3. Частноправовые (цивилистические) науки; 5.1.4. Уголовно-правовые науки; 5.1.5. Международно-правовые науки. Такой подход позволяет рассматривать исследуемые явления комплексно, что повышает ценность опубликованных материалов.
Конечно, для нашего журнала наиболее интересными являются материалы о совершенствовании правовых основ муниципальной службы в Российской Федерации. Среди них особо следует выделить темы: «Правовой статус и усиление защищенности должностных лиц органов местного самоуправления, муниципальных служащих»; «Совершенствование порядка поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения»; «Нормирование труда муниципальных служащих»; «Совершенствование форм материального и морального стимулирования труда муниципального служащего»; «Юридическая ответственность муниципального служащего и лиц органов местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью, организации кадровой работы в муниципальном образовании формирование единого кадрового пространства» и другие.
Однако мы не ограничиваемся этой тематикой. Помимо указанных направлений мы публикуем статьи, касающиеся всей профессиональной деятельности муниципальных служащих. Поэтому на страницах нашего журнала можно найти ответы практически на все вопросы.
Оформить заявку на подписку по промокоду «Клуб экспертов», ОКМО или ОАТОС со специальной скидкой 10% можно, заполнив форму http://forms.gle/WkSNbTAsGmxhzoix5.
